Tratados em dois tempos

Por Vladimir Aras

A sanção da Lei 13.148/2015 suscita uma interessante questão de direito internacional público. Como outros diplomas legais brasileiros, essa lei foi inspirada por um tratado: a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, de 2007 (Convention on the Rights of Persons with Disabilities).

Vigora no Brasil o sistema bifásico de aprovação de tratados internacionais. Para sua incorporação são necessárias a assinatura e a ratificação do texto. O Poder Executivo e o Poder Legislativo participam desse processo, que se encerra com a promulgação do tratado internamente.

Inicialmente, representantes do Poder Executivo – em geral diplomatas e equipes técnicas de outros ministérios e instituições nacionais – negociam os termos do tratado, acordo, protocolo ou convenção. Segue-se a assinatura do texto pelo presidente, um ministro ou outro plenipotenciário.

O tratado é enviado pela presidência da República ao Congresso Nacional. A tramitação se inicia pela Câmara dos Deputados. Procede-se a votação nas duas casas e publica-se o decreto legislativo, que autentica o texto que passará a valer após a ratificação, ou a adesão, se for o caso.

Então, o Chefe de Estado, o chanceler ou outro plenipotenciário ratifica o tratado ou convenção, mediante o depósito do instrumento de ratificação perante o Estado ou organismo depositário. Com isto se conclui o procedimento bifáfico de formação do vínculo convencional. Pacta sunt servanda.

Pois bem. O que ocorreu com essa Convenção de 2007 e com muitas outras antes e depois dela? Vigência dúplice, uma no plano internacional e outra no plano interno. Eis o que diz o parágrafo único do artigo 1º da Lei 13.148/2015:

Art. 1o É instituída a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), destinada a assegurar e a promover, em condições de igualdade, o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais por pessoa com deficiência, visando à sua inclusão social e cidadania.

Parágrafo único. Esta Lei tem como base a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, ratificados pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008, em conformidade com o procedimento previsto no § 3o do art. 5o da Constituição da República Federativa do Brasil, em vigor para o Brasil, no plano jurídico externo, desde 31 de agosto de 2008, e promulgados pelo Decreto no6.949, de 25 de agosto de 2009, data de início de sua vigência no plano interno.

Eis a perplexidade: como um tratado pode estar em vigência externamente para um país e não vigorar internamente no mesmo país? Isto não faz sentido algum.

O Poder Executivo deve pôr fim a essa dissociação. Como vimos, após a aprovação do Congresso Nacional, o texto deve ser ratificado pelo Chefe de Estado brasileiro. A partir daí devia-se seguir a regra do próprio tratado para o inicio da vigência. Em regra, isto se dá 30 dias após o depósito do instrumento de ratificação perante o Estado ou o organismo depositário.

No entendimento atual, a vigência interna dependerá da publicação do decreto presidencial que veicula aquele mesmo texto convencional no Diário Oficial da União.

Porém, não é raro que o Poder Executivo demore muito para publicar esse decreto presidencial. Infelizmente, esse rito para a incorporação de tratados ao direito interno brasileiro foi chancelado pelo STF, como se vê nesse julgado de 1998:

PROCEDIMENTO CONSTITUCIONAL DE INCORPORAÇÃO DE CONVENÇÕES INTERNACIONAIS EM GERAL E DE TRATADOS DE INTEGRAÇÃO (MERCOSUL). – A recepção dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no âmbito do MERCOSUL depende, para efeito de sua ulterior execução no plano interno, de uma sucessão causal e ordenada de atos revestidos de caráter político-jurídico, assim definidos: (a) aprovação, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenções; (b) ratificação desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado, mediante depósito do respectivo instrumento; (c) promulgação de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da República, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produção dos seguintes efeitos básicos, essenciais à sua vigência doméstica: (1) publicação oficial do texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional público, que passa, então – e somente então – a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno. Precedentes. (STF, Pleno, CR 8277 AgR / Argentina, rel. min. Celso de Mello, j. em 17.6.1998).

No caso da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, o que ocorreu?

a) assinatura do tratado em 30 de março de 2007;

b) entrada em vigor da Convenção no plano internacional: 3 de maio de 2008, após a 20ª ratificação;