O foro das autoridades afastadas do cargo

Por Vladimir Aras

O afastamento de Eduardo Cunha do seu mandato parlamentar (STF, AC 4070, rel. min. Teori Zavascki, em 5/05/2016) e a iminente abertura do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff no Senado (em 11/05) trazem de volta à berlinda um tema processual já debatido e solucionado pela Suprema Corte:

– Qual o juízo competente para processar ações penais propostas contra autoridades que gozam de foro privilegiado mas se encontram afastadas do exercício de suas funções?

Em suas esferas, a Constituição Federal e as constituições estaduais são generosas em conferir foro especial por prerrogativa de função a centenas de autoridades, que passam a responder a investigações e ações penais perante os tribunais de justiça (TJ), os tribunais regionais federais (TRF), os tribunais regionais eleitorais (TRE), o Superior Tribunal Militar (STM), o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF), únicas cortes que detêm competência originária em matéria penal.

Muitas dessas autoridades ajuntam-se na categoria de Politically Exposed Persons (PEPs), mas na verdade o grupamento das pessoas aforadas é heterogêneo e abrange ocupantes de cargos eletivos e não eletivos no Executivo, no Legislativo, no Judiciário e no Ministério Público. Muita gente. Um excesso.

Mas este é tema para outra hora. O assunto aqui é saber, entre outras coisas, qual o juízo competente para julgar certas autoridades que se movimentam horizontalmente de um poder a outro na mesma unidade federada, ou verticalmente, e identificar o que acontece com os mandatários afastados. Noutras palavras, o tema é o juiz natural.

Três questões se impõem:
a) O que ocorre quando uma autoridade especialmente aforada se licencia do cargo ou do mandato para exercer outra função no Poder Executivo na mesma ou noutra esfera da Federação? Esta é a situação dos parlamentares federais ou estaduais que deixam a Câmara dos Deputados, o Senado ou as Assembleias Legislativas para ocupar cargos de ministros, secretários de Estado ou de Secretários Municipais etc;

b) O que ocorre quando alguma autoridade é afastada do cargo ou mandato por decisão cautelar adotada pelo juízo ou tribunal competente em investigações ou ações de improbidade administrativa (artigo 20, parágrafo único, da Lei 8.429/1992) ou por medida cautelar pessoal no processo penal, tal como permitem o artigo 319, inciso VI, do CPP, o artigo 17-D da Lei 9.613/1998 e o artigo 2º, inciso II, do Decreto-lei 201/67? Esta é a situação de Eduardo Cunha, que além de ser réu no STF, enfrenta inquéritos judiciais na mesma corte e processo de cassação perante sua Casa de origem por quebra de decoro;

c) Mais importante: o que acontece quando o/a presidente da República – ou um governador de Estado – tem seu mandato suspenso enquanto transcorre o processo de impeachment (destituição) perante a Casa competente do Poder Legislativo? Esta é a situação de Dilma Rousseff, sobre quem pende pedido de investigação criminal no STF e juicio político perante o Senado.

O foro das autoridades licenciadas

Em relação a parlamentares federais que passam a atuar como ministros ou secretários no Poder Executivo da União, o problema não se coloca: continuam eles com foro especial perante o STF (artigo 102, inciso I, CF). O mesmo se diga em relação aos deputados estaduais que venham a exercer cargos de secretários estaduais: permanecem vinculados ao foro do tribunal de justiça ou do respectivo TRF, nos crimes federais, ou ao TRE, nos delitos eleitorais.

Igualmente, não há dissenso quanto ao destino processual do deputado estadual que se licencia do seu mandato legislativo e passa a exercer cargo em ministério federal, pois nesse caso prevalecerá o foro de maior hierarquia, o do STF, reservado a ministros (artigo 102, inciso I, CF).

A questão surge, porém, quando um deputado federal ou um senador afasta-se voluntariamente do seu mandato para exercer o cargo de secretário de Estado ou de secretário municipal em capital, um movimento vertical entre estamentos distintos da Federação.

O STF tem sólida jurisprudência no tocante à irrelevância da assunção de cargos em outra esfera como fenômeno capaz de promover alteração do foro especial de parlamentares federais:

“A interpretação sistemática da Lei Maior leva a concluir que o fato de o parlamentar haver assumido, licenciando-se na Casa Legislativa, o cargo de Secretário de Estado não implica o deslocamento da prerrogativa de foro do Supremo para o Tribunal de Justiça estadual. Consta do artigo 56, inciso I, da Constituição Federal, que o Deputado ou Senador não perde o mandato quando investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou Chefe de Missão Diplomática Temporária. Enfoque diverso ocorreria caso o parlamentar deixasse em definitivo o cargo para o qual eleito. Conforme ressaltado pelo Procurador-Geral da República, nesse sentido decidiu o Plenário, sem discrepância de entendimento, na Questão de Ordem no Inquérito no 777, quando o relator, ministro Moreira Alves, assim sintetizou o pronunciamento, ementa que foi publicada no Diário da Justiça de 1º de outubro de 1993:
Inquérito penal. Foro por prerrogativa de função. Deputado licenciado para exercer cargo de Secretário de Estado. No sistema da Constituição Federal, a proteção especial à pessoa do parlamentar, independentemente do exercício do mandato, reside no foro por prerrogativa de função que lhe assegura o artigo 53, parágrafo 4º, da Carta Magna, ainda quando afastado da função legislativa para exercer cargo público constitucionalmente permitido.” (STF, Inq. 3345/PR, d. em 6.05.2013, min. Marco Aurélio).

Neste caso, o deputado federal Carlos Roberto Massa Junior, o Ratinho Junior, tentou escapar do foro no STF, mas foi impedido pelo ministro Marco Aurélio, que acolheu a posição da PGR no Inquérito 3345/PR. Nele o parlamentar alegou que seu foro passara a ser no Tribunal de Justiça do Paraná por haver assumido cargo de secretário de governo naquele Estado.

Antes, em 2001, o Pleno do STF firmara essa posição num caso originado em Tocantins:

“STF: competência originária para o processo penal contra membros do Congresso Nacional firmada com a diplomação, ocorrida no caso quando pendia de decisão do Superior Tribunal de Justiça recurso especial contra a rejeição de denúncia pelo Tribunal local: conseqüente transferência para o STF da competência para julgar o recurso especial, anulado – mediante habeas corpus de ofício – o acórdão do STJ que o provera, após a investidura parlamentar do acusado. II. Imunidade parlamentar formal e foro por prerrogativa de função: o afastamento do Deputado ou Senador do exercício do mandato, para investir-se nos cargos permitidos pela Constituição (art. 56, I) suspende-lhes a imunidade formal (cf. Inq. 104, 26.08.81, RTJ 99/477, que cancelou a Súmula 4), mas não o foro por prerrogativa de função (Inq. 780, 02.09.93, RTJ 153/503)”. (STF, Pleno, Inq-QO 1070/TO, rel. Sepúlveda Pertence, j. em 06.09.2001).

Esta questão não provoca controvérsia devido ao que determina o artigo 56 da Constituição de 1988:

Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I – investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;
II – licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

§ 1º O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.

Nessas hipóteses – seja a da investidura em cargo do Poder Executivo ou licenciado por doença ou por motivo particular – não haverá a modificação do foro especial reservado àquela categoria parlamentar. Adicionalmente, o suplente de senador ou de deputado convocado passará a gozar também do foro especial por prerrogativa de função, sem que o titular jamais tenha perdido o seu.

Mutatis mutandi, esses precedentes aplicam-se inteiramente aos casos de deputados estaduais que passam a exercer cargos no Executivo estadual ou municipal, ou qualquer outra função constitucionalmente permitida, nos limites das Cartas Políticas locais.

Autoridades renunciantes

Diferentemente das licenças e investiduras previstas no artigo 56 da CF, que são temporárias e precárias, a renúncia e a cassação do mandato de membro do Poder Executivo ou do Legislativo modificam o foro. Perdido o mandato, desaparece o foro especial. Contudo, nem sempre foi assim.

No caso Fernando Collor, a alteração da situação jurídica do então presidente da República com sua renúncia em 1992 não modificou o foro competente para o julgamento de sua primeira ação penal, a AP 307/DF, julgada pela 2ª Turma do STF em 13/12/1994, tendo como relator o ministro Ilmar Galvão. Naquela época vigia a Súmula 394 do STF, cancelada em 1999, o que levou a Corte a concluir o julgamento do já então ex-presidente, para absolvê-lo.

Súmula 394 do STF: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício.”

De igual modo, no mesmo caso, o STF chancelou a decisão do Senado de prosseguir no julgamento do crime de responsabilidade atribuído ao então presidente Collor, ainda que após sua renúncia:

[..] 8. Incabível, também, a pretensão alternativa de processar o pedido como revisão criminal do acórdão do Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Segurança nº 21.689-1-DF. 9. Natureza do processo de “impeachment”, no sistema constitucional brasileiro. Não se trata de processo criminal. Posição do Senado Federal como órgão julgador. 10. Em face da renúncia do Presidente da República, ao iniciar-se a sessão de julgamento, não cessou a jurisdição do Senado Federal, para prosseguir no julgamento do processo de impeachment, eis que as penas cominadas ao acusado eram a perda do cargo e a inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos. Se a primeira não mais podia o órgão julgador impor, diante da renúncia, – certo é que, se procedente a denúncia, com a condenação restaria, ainda, aplicar a segunda pena, qual seja, a inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos, a teor do art. 52, parágrafo único, da Constituição. Decisão, nesse sentido, do Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Segurança n º 21.689-1. 11. Não se cuida, no caso, de pena de natureza criminal. […] (STF, Pleno, Pet 1365 QO / DF, rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 03/12/1997).

Situação similar à de Fernando Collor na AP 307/DF passou-se com o agora ex-deputado federal Natan Donadon, condenado pelo STF na AP 396/RO. Naquele processo, o primeiro da série histórica de condenações criminais proferidas pelo STF contra parlamentares, o réu tentou esquivar-se do julgamento perante a Corte mediante renúncia tida como tardia e maquinada. Flagrando-o em conduta considerada abusiva, a ministra relatora Carmen Lúcia abortou a estratégia defensiva de Donadon, e, mesmo diante da renúncia ao mandato parlamentar, manteve a competência do STF para julgá-lo, do que resultou sua condenação. Eis a ementa:

QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO PENAL. DEPUTADO FEDERAL. RENÚNCIA AO MANDATO. ABUSO DE DIREITO: RECONHECIMENTO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA CONTINUIDADE DO JULGAMENTO DA PRESENTE AÇÃO PENAL. (…) AÇÃO PENAL JULGADA PROCEDENTE. 1. Renúncia de mandato: ato legítimo. Não se presta, porém, a ser utilizada como subterfúgio para deslocamento de competências constitucionalmente definidas, que não podem ser objeto de escolha pessoal. Impossibilidade de ser aproveitada como expediente para impedir o julgamento em tempo à absolvição ou à condenação e, neste caso, à definição de penas. 2. No caso, a renúncia do mandato foi apresentada à Casa Legislativa em 27 de outubro de 2010, véspera do julgamento da presente ação penal pelo Plenário do Supremo Tribunal: pretensões nitidamente incompatíveis com os princípios e as regras constitucionais porque exclui a aplicação da regra de competência deste Supremo Tribunal. (…) 9. Questão de ordem resolvida no sentido de reconhecer a subsistência da competência deste Supremo Tribunal Federal para continuidade do julgamento. 10. Preliminares rejeitadas. 11. Ação penal julgada procedente. (STF, Pleno, AP 396, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 28/10/2010).

Autoridades afastadas cautelarmente