A lavratura de TCO pela PRF e pela PM

O termo circunstanciado de ocorrência (TCO) é uma espécie de investigação criminal sumariíssima, destinada à apuração de infrações penais de menor potencial ofensivo (IPMPO).

As infrações penais de menor potencial ofensivo englobam os crimes de pena máxima não superior a dois anos e todas as contravenções penais (art. 61 da Lei 9.099/95). Em relação a tais infrações não se impõe em regra a prisão em flagrante, se o autor da conduta (chamado de “autor do fato”) se comprometer a comparecer à audiência nos Juizados Especiais Criminais (JECRIM), fora competente para o julgamento destas espécies delitivas.

Segundo a lei, a autoridade policial que tomar conhecimento da IPMPO deverá lavrar o TCO. Quem é a autoridade policial, no sentido da Lei 9.099/95? Só os delegados de polícia ou também outros agentes policiais?

A questão não é nova. Interpretando o art. 69 da Lei 9.099/95, Ada Pellegrini Grinover, Antônio Magalhães Gomes Filho, Antônio Scarance Fernandes e Luiz Flávio Gomes, já em 1997, lecionavam:

Qualquer autoridade policial poderá ter conhecimento do fato que poderia configurar, em tese, infração penal. Não somente as polícias federal e civil, que têm a função institucional de polícia judiciária da União e dos Estados (art. 144, § 1º, in. IV, e § 4º), mas também a polícia militar. O legislador não quis – nem poderia – privar as polícias federal e civil das funções de polícia judiciária e de apuração das infrações penais. Mas essa atribuição – que só é privativa para a polícia federal, como se vê pelo confronto entre o inc. IV do § 1º do art. 144 e seu § 4º – não impede que qualquer outra autoridade policial, ao ter conhecimento do fato, tome as providências indicadas no dispositivo, até porque o inquérito policial é expressamente dispensado nesses casos (v. comentário ao § 1º do art. 77). (…) Exatamente neste sentido, a Comissão Nacional da Escola Superior da Magistratura, encarregada de formular as primeiras conclusões sobre a interpretação da lei (v. n. 13 das considerações introdutórias à Seção), apresentou a seguinte: Nona conclusão: ‘A expressão autoridade policial referida no art. 69 compreende todas as autoridades reconhecidas por lei, podendo a Secretaria do Juizado proceder à lavratura do termo de ocorrência e tomar as providências devidas no referido artigo.” (GRINOVER, Ada P. et. all. Juizados Especiais Criminais: comentários à Lei 9.099, de 26.09.1995, 3ª ed., RT, 1997).

O TCO foi criado pela Lei 9.099/1995 para simplificar a burocracia policial e acelerar a apuração dessas infrações de menor complexidade, que são julgadas pelos Juizados Especiais Criminais (JECRIM).

O problema está em saber a quem compete lavrar esses tais TCOs. Delegados de Polícia insistem em que a atribuição é sua exclusivamente. Policiais de outras corporações, como a Polícia Militar e a Polícia Rodoviária Federal (PRF), sustentam que também detêm esta competência administrativa.

Os Ministérios Públicos dos Estados têm formalizado convênios com a PRF para que esta corporação lavre os termos para registrar IPMPO nas rodovias federais, tal como lavra boletins de ocorrência sobre furtos, roubos, receptação, homicídio e lesões corporais etc.

O TCO não é nada mais do que um boletim de ocorrência mais robusto, por isto chamado de “circunstanciado”. Em regra, a Polícia Militar e a PRF sempre produziram seus próprios boletins, dos quais constam informações importantes sobre a autoria, a materialidade do delito e suas circunstâncias. A lavratura dos TCO difere muito pouco disto.

Não há qualquer inconstitucionalidade na lavratura de TCOs pela PM ou pela PRF, pois a Constituição não assegura exclusividade para o registro da ocorrência de crimes. Quando lavram os termos (TCO), policiais militares e patrulheiros rodoviários não estão investigando crimes, mas apenas registrando fatos, em exercício de atividade administrativa que lhes é própria. Registrar um não é o mesmo que investigar crimes.

Por isto mesmo, é desnecessária formação jurídica para a lavratura desses boletins. Não fosse assim os escrivães das delegacias de Polícia deveriam ser bachareis em Direito e os membros de comissões de sindicância e de processo administrativo também deveriam ter formação jurídica. Não há – nem deve haver – apego ao bacharelismo na atividade policial. A Polícia não é um feudo dos juristas.

Aliás, os Juizados Especiais – onde se inserem o TCO – tampouco o são, na medida em que juízes leigos (art. 7º) podem neles atuar, como também conciliadores, que só “preferentemente” são recrutados entre os bacharéis em Direito (art. 73, único). Se nem na fase judicial há o império dos bacharéis, por que se proibiria a simples lavratura de TCOs por policiais-não-delegados?

Conforme o art. 69 da Lei n. 9.099/95 (Lei dos Juizados Especiais) e o parágrafo único do art. 173 da Lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), assim como do art. 144, §2º, da Constituição Federal, a PRF pode lavrar tais termos (TCO) e boletins (BCO), para apuração de IPMPO e registro de atos infracionais, condutas estas praticáveis por adolescentes infratores. Observe:

Lei dos Juizados Especiais Criminais

Art. 69. A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários.

Parágrafo único. Ao autor do fato que, após a lavratura do termo, for imediatamente encaminhado ao juizado ou assumir o compromisso de a ele comparecer, não se imporá prisão em flagrante, nem se exigirá fiança. Em caso de violência doméstica, o juiz poderá determinar, como medida de cautela, seu afastamento do lar, domicílio ou local de convivência com a vítima.

Estatuto da Criança e do Adolescente

Art. 173. Em caso de flagrante de ato infracional cometido mediante violência ou grave ameaça a pessoa, a autoridade policial, sem prejuízo do disposto nos arts. 106, parágrafo único, e 107, deverá:

I – lavrar auto de apreensão, ouvidos as testemunhas e o adolescente;

II – apreender o produto e os instrumentos da infração;

III – requisitar os exames ou perícias necessários à comprovação da materialidade e autoria da infração.

Parágrafo único. Nas demais hipóteses de flagrante, a lavratura do auto poderá ser substituída por boletim de ocorrência circunstanciada.

A expressão “autoridade policial”, que consta do artigo 69 da Lei 9.099/95, refere-se a qualquer autoridade pública que tome conhecimento da infração penal no exercício do poder de polícia, englobando a Polícia Militar, a Polícia Civil, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária, a Força Nacional de Segurança Pública e as
Polícias do Poder Legislativo e também as guardas municipais.

A expressão “autoridade policial” não é mais sinônima de “delegado de Polícia”. Tanto é assim que nas últimas leis criminais aprovadas pelo Congresso Nacional, a categoria tem insistido em redações em que a expressão “autoridade policial” é substituída por outra, esta sim singular: “delegados de polícia de carreira“. Foi isto o que ocorreu na Lei 12.830/2013 e também no PLS 150/2006 (Nova Lei do Crime Organizado), já aprovada nas duas casas do Poder Legislativo, mas – na data que escrevo – ainda não sancionada.

Perceba-se que nas hipóteses de TCO e BCO, não ocorre qualquer restrição ao direito de liberdade do autor do fato, porque, não havendo prisão ou apreensão em flagrante como regra, a PRF ou a PM não realizarão condução alguma.

Lembremos que o inquérito policial – e, consequentemente o TCO – é dispensável para o Ministério Público.

A ação penal ou o procedimento criminal pode iniciar-se sem o IPL e também sem o TCO. Diz o art. 39, §5º, do CPP:

§5º. O órgão do Ministério Público dispensará o inquérito, se com a representação forem oferecidos elementos que o habilitem a promover a ação penal, e, neste caso, oferecerá a denúncia no prazo de quinze dias.

O art. 77, §1º da Lei 9.099/95 repete a consagrado princípio da dispensabilidade do inquérito policial, ao estatuir que:

§ 1º Para o oferecimento da denúncia, que será elaborada com base no termo de ocorrência referido no art. 69 desta Lei, com dispensa do inquérito policial, prescindir-se-á do exame do corpo de delito quando a materialidade do crime estiver aferida por boletim médico ou prova equivalente.

Ademais, os procedimentos dos Juizados Especiais são marcados pelos princípios da celeridade, da informalidade e economia processual (art. 62 da Lei 9.099/95), que recomendam a simplificação das formas e aceleração dos ritos, desde a fase preliminar.

Além da inexistência de óbice legal à lavratura desses boletins ou termos pelas polícias de segurança pública, há duas razões de ordem prática para que isto ocorra.

Em primeiro lugar, a lavratura imediata do termo reduz enormemente o tempo de retenção do cidadão que cometeu uma IPMPO. Imagine que o fato tenha ocorrido em trecho de rodovia federal, situado a 50 km da cidade mais próxima. Se somente a Polícia Civil ou a Polícia Federal pudessem lavrar o TCO, o cidadão em questão teria de ser conduzido até a delegacia dessa cidade, para aí preparar-se o termo, com toda a perda de tempo e recursos que esta condução compulsória reclamaria.

Por outro lado, enquanto a PRF fosse conduzir esse mesmo cidadão à Delegacia, quem policiaria a rodovia? O trecho rodoviário onde o fato ocorreu ficaria desguarnecido, em função do deslocamento da viatura policial para o preenchimento do TCO ou do BCO na delegacia da Polícia mais próxima.

Obviamente, esta rotina não atenderia ao interesse público, nem cumpriria o dever de eficiência (art. 37, CF) que deve reger o agir da Administração Pública e complicaria ainda mais a vida do cidadão, que se verá interceptado na rodovia e depois desviado de sua rota, meramente para uma atividade burocrática de registro de fatos.

Ademais, com o uso das novas tecnologias da informação, guarnições policiais podem ter acesso a toda a base de dados criminais do Infoseg e a sistemas informáticos semelhantes, sendo capazes ainda de lavrar esses termos rapidamente, para também celeremente liberar o autor do fato.

Diga-se ainda que, conforme o artigo 1º, incisos I, II, V, IX e X, do Decreto 1.655/1995, compete à Polícia Rodoviária Federal:

I – realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros;

II – exercer os poderes de autoridade de polícia de trânsito, cumprindo e fazendo cumprir a legislação e demais normas pertinentes, inspecionar e fiscalizar o trânsito, assim como efetuar convênios específicos com outras organizações similares;

V – realizar perícias, levantamentos de locais, boletins de ocorrências, investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito;

IX – efetuar a fiscalização e o controle do tráfico de menores nas rodovias federais, adotando as providências cabíveis contidas na Lei n° 8.069 de 13 junho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);

X – colaborar e atuar na prevenção e repressão aos crimes contra a vida, os costumes, o patrimônio, a ecologia, o meio ambiente, os furtos e roubos de veículos e bens, o tráfico de entorpecentes e drogas afins, o contrabando, o descaminho e os demais crimes previstos em leis.

O Decreto 1.655/1995 foi atacado mediante a ADIN 1413/DF, mas em 1996 o STF negou a cautelar, mantendo sua eficácia.

Este decreto relaciona-se com a Lei 9.654/1998, que cria a carreira de PRF. Segundo o art. 2º-A, §1º, inciso IV, dessa Lei, competem ao policial rodoviário federal “atividades de natureza policial envolvendo a fiscalização, patrulhamento e policiamento ostensivo, atendimento e socorro às vítimas de acidentes rodoviários e demais atribuições relacionadas com a área operacional do Departamento de Polícia Rodoviária Federal”.

Partindo dessas premissas, Damásio de Jesus ensina:

[…] como as autoridade policiais, na linguagem da Lei, só têm o encargo de elaborar o registro da ocorrência, nada impede que tal atribuição seja desempenhada por qualquer agente encarregado da função policial, preventiva ou repressiva. O policial militar, ao tomar conhecimento da prática de uma contravenção penal ou de um crime de menor potencial ofensivo, poderá registrar a ocorrência de modo detalhado, com a indicação e qualificação das testemunhas, e conduzir o suspeito diretamente ao Juizado Especial Criminal. […]” (JESUS, Damásio de. Lei dos Juizados Especiais Anotada, 4. ed., São Paulo: Saraiva, 1997).

Esta também é a lição de Cezar Bittencourt:

“As polícias rodoviárias – federal e estadual -, cuja função constitucional é exercer o ‘patrulhamento ostensivo das rodovias’, eventualmente poderão deparar-se com infrações penais. Ora, nessas hipóteses, quando se tratar de infrações de menor potencial ofensivo, os próprios patrulheiros rodoviários poderão e deverão lavrar o termo circunstanciado, liberando os motoristas que assumirem o compromisso de comparecer ao Juizado Especial quando chamados. Igualmente aqui a justificativa encontra-se na excepcionalidade da situação. Constituiria constrangimento ilegal a retenção (que é normalmente prisão), à espera da autoridade civil para lavrar termo circunstanciado. Pior ainda, mais constrangedora, seria a condução dessas pessoas, como em alguns casos tem acontecido, à delegacia mais próxima para a lavratura do termo circunstanciado.” (BITTENCOURT, Cezar R. Juizados Especiais Criminais Federais: análise comparativa das Leis 9.099/95 e 10.259/2001, 2. ed., São Paulo, 2005).

O Enunciado 34 do FONAJE – Fórum Nacional de Juizados Especiais, aprovado em 2002, não deixa dúvidas: “Atendidas as peculiaridades locais, o termo circunstanciado poderá ser lavrado pela Polícia Civil ou Militar”.

O tema também foi enfrentado pelo STF em obter dictum, quando, em 2008, a Corte julgou a ADI 2862/SP e não a conheceu. Em seu voto, o ministro Cézar Peluso, agora aposentado, asseverou quanto ao Provimento n. 758/2001 do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que:

“é fora de dúvida que o ato regulamentar, aí, nada introduz de novo na ordem jurídica, mas se destina explicitamente a regulamentar a atividade da autoridade policial, tal como previsto no artigo 69 da Lei n. 9.099/95. […] Ademais e a despeito de tudo, ainda que, para argumentar, se pudesse ultrapassar o plano de estrita legalidade, não veria inconstitucionalidade alguma, uma vez que, na verdade, não se trata de ato de polícia judiciária, mas de ato típico de polícia ostensiva e de prevenção da ordem pública – de que trata o § 5º do art. 144 -, atos típicos da competência própria da polícia militar, e que está em lavrar boletim de ocorrência, e, em caso de flagrante, encaminhar o autor e às vítimas à autoridade, seja policial, quando seja o caso, seja judiciária, quando a lei o prevê. […] Esse provimento não cria competência alguma da polícia militar, senão que explicita o que a polícia militar faz costumeiramente e tem de fazê-lo dentro da sua atribuição.” (STF, ADI 2862/SP, voto do min. Cézar Peluso, rel. min. Cármen Lúcia, j. em 26.03.2008).

O acórdão ficou assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE ATRIBUEM À POLÍCIA MILITAR A POSSIBILIDADE DE ELABORAR TERMOS CIRCUNSTANCIADOS. PROVIMENTO 758/2001, CONSOLIDADO PELO PROVIMENTO N. 806/2003, DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO, E RESOLUÇÃO SSP N. 403/2001, PRORROGADA PELAS RESOLUÇÕES SSP NS. 517/2002, 177/2003, 196/2003, 264/2003 E 292/2003, DA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATOS NORMATIVOS SECUNDÁRIOS. AÇÃO NÃO CONHECIDA. 1. Os atos normativos impugnados são secundários e prestam-se a interpretar a norma contida no art. 69 da Lei n. 9.099/1995: inconstitucionalidade indireta. 2. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacífica quanto à impossibilidade de se conhecer de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo secundário. Precedentes. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida. (STF, ADI 2862/SP, rel. min. Cármen Lúcia, j. em 26.03.2008).

Em sentido contrário ao que acima defendemos, no STF, há apenas a decisão monocrática do ministro Luiz Fux, que, em 2012, negou seguimento ao RE 70.617/AM, interposto contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, que declarou inconstitucional o art. 3º, inciso VIII, da Lei Estadual 3.514/2010, porque a lavratura de TCO pela Polícia Militar representaria usurpação de competência da Polícia Civil. Dizia a lei amazonense:

Art. 3.° Compete à Polícia Militar do Amazonas no âmbito de sua respectiva jurisdição:

VIII – confeccionar o Termo Circunstanciado de Ocorrência, nos termos da lei federal;

Entretanto, nesse RE o colegiado do STF não se debruçou sobre a tese jurídica. O relator limitou-se a negar seguimento ao recurso extraordinário que atacava a decisão do tribunal do Amazonas.

Por outro lado, o art. 2º, §1º, da Lei 12.830/2013 – que dispõe sobre a “investigação criminal conduzida pelo delegado de polícia” não impede que policiais militares e policiais rodoviários federais continuem a lavrar os termos circunstanciados. Tal parágrafo diz que “ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei“. Já vimos acima que a lavratura de TCO é ato de mero registro administrativo de um fato, e não um procedimento de investigação criminal. Nas polícias judiciárias o registro de infrações penais é feito por escrivães ou por servidores de atribuições similares.

Ademais, a Lei 12.830/2013 não conferiu exclusividade aos delegados de polícia na investigação criminal, pretensão inescondível da PEC 37, que foi rejeitada pela Câmara dos Deputados em junho de 2013. Tanto é assim que, na mensagem de veto parcial ao projeto que se converteu na Lei 12.830/2013, a Presidência da República deixou claro que “Da forma como o dispositivo foi redigido, a referência ao convencimento técnico-jurídico poderia sugerir um conflito com as atribuições investigativas de outras instituições, previstas na Constituição Federal e no Código de Processo Penal. Desta forma, é preciso buscar uma solução redacional que assegure as prerrogativas funcionais dos delegados de polícias e a convivência harmoniosa entre as instituições responsáveis pela persecução penal”. Fica claro, portanto, que as atribuições de persecução criminal dos órgãos distintos da Polícia Judiciária foram preservadas, sendo exercidas concorrentemente, como sempre foi, consoante se percebe da leitura do art. 4º do CPP:

Parágrafo único.  A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.

Enfim, qualquer autoridade policial, seja das polícias judiciárias ou das polícias de segurança pública, pode lavrar termos circunstanciados de ocorrência policial (TCO) ou boletins circunstanciados (BCO), para posterior encaminhamento aos Juizados Especiais Criminais federais, distritais ou estaduais, ou ainda à Vara da Infância e da Juventude. Lá, caberá ao Ministério Público (art. 129, I, CF) ou ao querelante adequar ou readequar a classificação jurídica provisória dada ao fato, para apreciação pelo Judiciário, na transação penal, na denúncia ou na queixa-crime, ou na representação sócio-educativa por ato infracional.

O cidadão surpreendido na prática de uma infração penal de menor potencial ofensivo tem direito de ser autuado no próprio local do fato e imediatamente liberado pela autoridade policial que primeiro tomar conhecimento da ocorrência.

A Lei 9.099/95 é descarcerizante e desburocratizante. A lavratura de TCOs não é uma exclusividade dos juristas. Vamos simplificar, e não complicar.