A origem da lista tríplice para a escolha dos Chefes do Ministério Público

Na vigência da Constituição de 1946, a Lei 1.341, de 30 de janeiro de 1951, organizou o Ministério Público da União, estabelecendo que seus cargos, salvo os de Procurador-Geral, seriam providos em caráter efetivo e constituíriam uma carreira. Consolidaram-se o Ministério Público Federal, o Ministério Público Militar e o Ministério Público da Justiça do Trabalho e foi regulado o Ministério Público Eleitoral, já com o caráter híbrido que mantém até hoje.

Ao longo do século passado, o Ministério Público do Distrito Federal foi objeto de sucessivos diplomas legais, tanto na fase do Rio de Janeiro quanto na etapa de Brasília. Dele cuidaram o Decreto nº 9.263, de 28 de Dezembro de 1911 (reorganizou a Justiça do Districto Federal), o Decreto nº 16.273, de 20 de Dezembro de 1923 (reorganizou a Justiça do Districto Federal), o Decreto-lei 8.527, de 31 de dezembro de 1945 (Código de Organização Judiciária do Distrito Federal), a Lei 3.434, de 20 de julho de 1958 (Código do Ministério Público do Distrito Federal), e a Lei 3.754, de 14 de abril de 1960 (Lei de Organização Judiciária do Distrito Federal) e o Decreto-lei nº 113, de 25 de janeiro de 1967. Seu procurador-geral era sempre de livre nomeação, modelo que só mudou com a Lei Complementar 75/1993.

No Ministério Público Militar, que foi sucessivamente regulado pelo Decreto 14.450, de 30 de outubro de 1920, pelo Decreto nº 15.635, de 26 de agosto de 1922, pelo Decreto-lei nº 925, de 2 de dezembro de 1938, pelo Decreto-lei 1.003, de 21 de outubro de 1969, entre outros diplomas, havia neste último uma curiosa previsão de lista tríplice. Segundo o art. 34 do Código da Justiça Militar, de 1938, “os promotores de primeira entrância serão nomeados dois terços dentre os advogados de segunda, tambem indicados em lista tríplice pelo Supremo Tribunal Militar, e um terço mediante concurso de provas, dentre os diplomados em direito, que tenham mais de dois anos de prática forense.”

Ao longo do século 20, a nomeação do PGR, já então indicado como chefe do MPF, cabia ao presidente da República, após aprovada a escolha pelo Senado Federal. Segundo a ideia de simetria entre as carreiras judiciárias em sentido amplo, o Procurador-Geral devia ser escolhido entre candidatos que preenchessem os requisitos para serem ministros do STF. No entanto, o PGR era demissível ad nutum e respondia ao Ministro da Justiça.

Segundo o art. 3º, §4º, da Lei 1.341/1951, ao final do concurso público para as carreiras do MPU, formava-se uma lista tríplice com os candidatos de melhor classificação para que o ministro de Estado competente escolhesse um deles:

§ 4º Salvo quando inferior a três o número de candidatos habilitados, o Procurador Geral remeterá ao Ministro de Estado lista tríplice para cada vaga, obedecida a ordem de classificação no concurso, devendo a nomeação recair em um dos indicados.

Em observância ao art. 128 da Constituição Federal de 1946, os Ministérios Públicos dos Estados também passaram a ser organizados em carreira, acessível mediante concurso público:

Art 128 – Nos Estados, a Ministério Público será também organizado em carreira, observados os preceitos do artigo anterior e mais o principio de promoção de entrância a entrância.

A primeira Lei Orgânica Nacional dos Ministérios Públicos dos Estados foi aprovada somente nos anos 1980, sob a Constituição de 1969. O Ministério Público dos Estados deveria ser organizado em carreira e teria autonomia administrativa e financeira, dispondo de dotação orçamentária. Esta lei é um dos mais importantes marcos da evolução desta instituição. Ali estavam as bases do que viria a ser reconhecido em 5 de outubro de 1988.

Com a Lei Complementar 40, de 14 de dezembro de 1981 – data que ficou sendo o Dia Nacional da Instituição –, o Ministério Público passou a ser considerado instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, responsável, perante o Judiciário, pela defesa da ordem jurídica e dos interesses indisponíveis da sociedade, pela fiel observância da Constituição e das leis. Para garantir o cumprimento dessa missão, o art. 2º da LC 40/1981 listou a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional como princípios institucionais do Ministério Público.

Conforme o art. 6º da LC 40/1981, o Ministério Público dos Estados tinha por chefe o Procurador-Geral de Justiça, nomeado pelo Governador do Estado, nos termos da legislação estadual. O chefe da instituição tinha então prerrogativas e representação de Secretário de Estado.

Embora timidamente, listas tríplices também aparecem na lei complementar 40/1981. Competia ao Procurador-Geral de Justiça designar o Corregedor-Geral do Ministério Público do Estado, dentre lista tríplice apresentada pelo Colégio de Procuradores. E era atribuição do Conselho Superior dos Ministério Público dos Estados indicar, em lista tríplice, os candidatos à promoção por merecimento.

Alguns Estados aproveitaram a franquia do art. 6º da LC 40/1981 e instituíram listas tríplices para a escolha de seus procuradores-gerais. Foi o caso de São Paulo.

Mediante o art. 6º da Lei Complementar Estadual 304, de 28 de dezembro de 1982, o Procurador-Geral de Justiça de São Paulo seria nomeado pelo Governador do Estado, com prerrogativas e representação de Secretário de Estado, para um mandato de dois anos, dentre uma lista tríplice integrada por Procuradores de Justiça. A lista tríplice seria elaborada mediante votação secreta pelo Colégio de Procuradores e remetida ao Governador do Estado.

O Ministério Público do Rio Grande do Sul seguiu o mesmo caminho. O art. 4º da Lei Estadual 7.669, de 17 de junho de 1982, estabelecia que o Procurador-Geral de Justiça seria nomeado pelo Governador do Estado, para um mandato de dois anos, dentre os membros do Ministério Público com mais de 10 (dez) anos de efetivo exercício na carreira e, no mínimo, 35 (trinta e cinco) anos de idade implementados até a data da posse, indicados em lista tríplice. A formação da lista tríplice dar-se-ia mediante voto secreto, podendo o membro do Ministério Público em efetivo exercício votar em até três nomes habilitados.

Portanto, a relativa simetria da maneira de designação dos chefes do Ministério Público Federal e dos procuradores-gerais dos Ministérios Públicos dos Estados foi rompida em 1981. Até então essas posições eram de livre nomeação pelo presidente da República ou seus ministros (no MPF, MPDFT, MPM e MPT) e pelos governadores dos Estados em relação a seus ministérios públicos.

De fato, de acordo com o art. 128, § 1º, da Constituição vigente, o Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. Em linhas gerais, manteve-se o sistema vigente desde 1946, com a importante ressalva de que o PGR tinha de ser escolhido dentre integrantes da carreira do MPF.

Porém, conforme o § 3º do mesmo art. 128 da CF/1988, constitucionalizou-se a lista tríplice para os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios. Poderiam seus membros formar “lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral”, que são nomeados pelos respectivos Chefes do Poder Executivo, para mandatos de dois anos, permitida uma recondução.

No Ministério Público do Distrito Federal, a escolha na lista tríplice e a nomeação cabem diretamente ao presidente da República, conforme o art. 156 da Lei Complementar 75/1993. Mas os procuradores-gerais dos outros dois ramos do Ministério Público da União, o MPT e o MPM, são selecionados e nomeados pelo Procurador-Geral da República, a partir das listas tríplices oficiais formadas pelas duas carreiras, conforme os arts. 88 e 121 da referida lei.

A lista tríplice para PGR

A partir de 2003, a Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), a cada biênio, passou a promover a formação de listas tríplices com os nomes dos membros do MPF mais votados pela classe, com submissão ao presidente da República.

Desde então, oito listas foram votadas pelos procuradores da República. Todas foram honradas por diferentes presidentes, mas o Ministério Público Federal continua sendo o único dos 30 ministérios públicos brasileiros que não tem um processo oficial de seleção a partir dessas trincas.

Embora a lista tríplice para a escolha do PGR pelo presidente não esteja expressamente prevista na Constituição, razões de simetria constitucional entre os ministérios públicos dos Estados e os da União justificam sua adoção. Repita-se: o MPF é o único ente que não a tem normatizada.

Não fosse apenas por um necessário paralelismo, é de ser ver que a unidade e a autonomia instucional reclamam a adoção de sistema de escolha semelhante aos dos 26 Estados e aos três outros ramos do MPU.

Diga-se também que a lista tríplice para PGR não viola a prerrogativa presidencial de escolher um membro da carreira do MPF que atenda os requisitos constitucionais. O campo de seleção presidencial é reduzido, é verdade, mas tal limitação do âmbito de escolha não se faz em proveito de corporativismo, mas pela saudável razão de poder-se designar para a cabeça do órgão uma liderança que encarne o ethos institucional, que defenda sua autonomia e que porte os valores positivos que ao Ministério Público cumpre defender.

Como ocorre desde 2003, tais listas tríplices para PGR vêm sendo respeitadas pelos sucessivos presidentes da República. É seguro dizer, portanto, que já se constituiu um costume constitucional para sua observância, costume este que resulta da reiteração do comportamento dos órgãos de soberania competentes, isto é, a presidência da República e o Senado Federal.

Vale conferir a explicação do procurador Emanuel Melo Ferreira sobre a natureza desta fonte do direito (in O costume constitucional e a eleição para Procurador Geral). Para completar, lembremos a lição do professor Jorge Miranda, no seu Manual de Direito Constitucional: “as normas criadas por costume constitucional tornam-se normas formalmente constitucionais pela sua específica referência às normas da Constituição formal”.

Não fosse por isso, ainda devo dizer que a escolha do PGR em lista tríplice é uma homenagem à autonomia da instituição e uma garantia, para os cidadãos, de que ali estará uma autoridade independente e somente sujeita à Constituição, como devem ser também os ministros da Suprema Corte.

Os procuradores Bruno Calabrich e Pablo Barreto sustentam a possibilidade de oficializar-se a lista tríplice do MPF, mediante ato do Colégio de Procuradores do Ministério Público Federal, com base na competência que lhe dá o art. 53, inciso IV, da Lei Complementar 75, de 1993. Pela lei, pode o colégio “opinar sobre assuntos gerais de interesse da instituição”. Na minha compreensão, tal regulamentação é cabível para imprimir simetria endógena no MPU, já que aos colégios de procuradores dos outros três ramos já cabe preparar suas listas tríplices (art. 94, I, art. 127, I, e art. 162, I, da LC 75).

Assim, seja pelas razões ligadas ao regime constitucional vigente e ao costume que se desenvolveu, seja pelos motivos históricos que levaram o legislador federal a permitir este sistema em 1981 e a adotá-lo constitucionalmente em 1988, o modelo de listas tríplices acompanha a trajetória institucional do Ministério Público brasileiro pelo menos desde 1832, sendo uma tradição nacional de 186 anos que merece ser respeitada e aperfeiçoada.