Terrorismo e crimes políticos

Por vladimir Aras

Terrorismo é “crime político”?

A questão tem relevância na ordem jurídica brasileira por dois motivos:

a) para fins extradicionais, nos termos do art. 5º, LIII, da Constituição e do art. 77, VII, da Lei 6.815/1980, que vedam a extradição quando o fato constituir crime político.

b) para determinação de competência (federal) para o julgamento de ações penais (art. 109, IV) e da competência recursal do STF para a apelação criminal (recurso ordinário) (art. 102, II, b, CF).

Esses dispositivos devem ser entendidos à luz do art. 5º, XLIII, da Constituição de 1988, que equipara o terrorismo a crime hediondo, e do art. 4º, VIII, da Constituição, que estabelece o repúdio ao terrorismo como princípio reitor das relações internacionais do Estado brasileiro.

Também vale considerar que, por força do art. 3º, inciso III, da Lei 9.474/1997, não se beneficiarão da condição de refugiado os indivíduos que tenham cometido crime hediondo ou participado de atos terroristas.

Eis o que o STF decidiu no caso Norambuena:

    “O repúdio ao terrorismo: um compromisso ético-jurídico assumido pelo Brasil, quer em face de sua própria Constituição, quer perante a comunidade internacional. Os atos delituosos de natureza terrorista, considerados os parâmetros consagrados pela vigente Constituição da República, não se subsumem à noção de criminalidade política, pois a Lei Fundamental proclamou o repúdio ao terrorismo como um dos princípios essenciais que devem reger o Estado brasileiro em suas relações internacionais (CF, art. 4º, VIII), além de haver qualificado o terrorismo, para efeito de repressão interna, como crime equiparável aos delitos hediondos, o que o expõe, sob tal perspectiva, a tratamento jurídico impregnado de máximo rigor, tornando-o inafiançável e insuscetível da clemência soberana do Estado e reduzindo-o, ainda, à dimensão ordinária dos crimes meramente comuns (CF, art. 5º, XLIII). A Constituição da República, presentes tais vetores interpretativos (CF, art. 4º, VIII, e art. 5º, XLIII), não autoriza que se outorgue, às práticas delituosas de caráter terrorista, o mesmo tratamento benigno dispensado ao autor de crimes políticos ou de opinião, impedindo, desse modo, que se venha a estabelecer, em torno do terrorista, um inadmissível círculo de proteção que o faça imune ao poder extradicional do Estado brasileiro, notadamente se se tiver em consideração a relevantíssima circunstância de que a Assembléia Nacional Constituinte formulou um claro e inequívoco juízo de desvalor em relação a quaisquer atos delituosos revestidos de índole terrorista, a estes não reconhecendo a dignidade de que muitas vezes se acha impregnada a prática da criminalidade política.” (STF, Ext 855, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 26.08.2004).

Conceito de crime político

Não há consenso sobre este tema, seja no direito comparado ou no direito brasileiro.
No caso Cesare Battisti, pode-se perceber o alcance da indeterminação:

19. A impossibilidade de vincular o Presidente da República à decisão do Supremo Tribunal Federal se evidencia pelo fato de que inexiste um conceito rígido e absoluto de crime político. Na percuciente observação de Celso de Albuquerque Mello, “A conceituação de um crime como político é (…) um ato político em si mesmo, com toda a relatividade da política” (STF, EXT 1085 PET / República Italiana, rel. para o acórdão, Min. Luiz Fux, j. em 08.06.2011).

A Constituição brasileira de 1988 utiliza três vezes as expressões “crime político” ou “crimes políticos”, mas não oferece qualquer conceito.

art. 5º, inciso LII: “não será concedida extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião”
art. 109, inciso IV: compete aos juízes federais julgar “os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral;
art. 102, inciso II, alínea b, compete ao STF “julgar, em recurso ordinário, o crime político”.

Para Bento de Faria, delito político é todo atentado contra a ordem política da nação, quer externa, quer interna, ou seja, contra a estrutura e a segurança do Estado. E Pontes de Miranda ensinou que os crimes poíticos são aqueles “perpretados contra a ordem política da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios“.

Tradicionalmente, conforme a lição de juristas como Luis Jimenez de Asúa, os crimes políticos são classificados em “puros” e “complexos”. Aqueles vulneram apenas a organização política estatal; estes, também chamados de “mistos”, lesionam também bens jurídicos tutelados pelo direito penal comum.

Quanto aos crimes políticos puros, o STF entendeu:

“Extraditando acusado de transmitir ao Iraque segredo de estado do Governo requerente (República Federal da Alemanha), utilizável em projeto de desenvolvimento de armamento nuclear. Crime político puro, cujo conceito compreende não só o cometido contra a segurança interna, como o praticado contra a segurança externa do Estado, a caracterizarem, ambas as hipóteses, a excludente de concessão de extradição.” (Ext 700-QO, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 05/11/1999)

Não foram poucas as tentativas de definição. No direito comparado, pode-se lembrar do caso Schtraks v. Governo de Israel, julgado nos anos 1960 em última instância pela Câmara dos Lordes, em Londres, quando se tentou definir crimes políticos para fins de extradição.

Na Extradição 1085, caso Cesare Battisti, lê-se do voto do relator, ministro Cezar Peluso: “Sobressaem, no âmbito doutrinário, três teorias: a objetiva, a subjetiva e a mista. A primeira conceitua o crime político segundo a natureza do bem jurídico tutelado (p.ex., a organização político-jurídica do Estado). A segunda releva a finalidade perseguida pelo agente, qualquer que seja a natureza dos bens lesionados. A teoria mista, por fim, agrega as duas, exigindo que tanto o bem jurídico atacado, como a motivação do agente sejam de índole política” (STF, Ext. 1085, rel. min. Cezar Peluso, j. em 16.12.2009).

O crime político pode ser assim definido como uma conduta que tem motivações políticas; ou por uma conduta que tem uma finalidade política; ou somente existirá quando motivos e fins forem políticos. Esta última é a posição do STF, como se percebe neste julgado de 2002:

“O Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu que, para configuração do crime político, previsto no parágrafo único do art. 12 da Lei nº 7.170/83, é necessário, além da motivação e os objetivos políticos do agente, que tenha havido lesão real ou potencial aos bens jurídicos indicados no art. 1º da citada Lei nº 7.170/83. Precedente: RCR 1.468-RJ, Maurício Corrêa para acórdão, Plenário, 23/3/2000.” (STF, RC 1.470, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 19/04/2002)

Tal entendimento resulta da aplicação do art. 2º da Lei 7.170/1983, que exige que se leve em conta para a configuração de crime contra a segurança nacional a motivação e os objetivos do agente; e a lesão real ou potencial aos bens jurídicos mencionados no art. 1º da LSN, quais sejam: a integridade territorial e a soberania nacional; o regime representativo e democrático, a Federação e o Estado de Direito; e a pessoa dos chefes dos Poderes da União.

A essa abordagem teórica, ao longo dos anos, foram agregados critérios de preponderância ou de principalidade, para autorizar a cooperação jurídica internacional. Como nem a Constituição nem as leis conceituam crime político, esta tarefa cabe ao STF, especialmente por sua competência originária em matéria extradicional, à luz do §2º do art. 77 da Lei 6.815/1980.

“Crime político. Exame da sua configuração, como exceção impeditiva da concessão da extradição, deferida exclusivamente pelo STF. Crime complexo ou crime político relativo, critério para a sua caracterização assentado na predominância da infração penal comum sobre aquelas de natureza política. Art. 77, pars. 1 e 2 da Lei 6.815/1980. Não havendo a Constituição definido o crime político, ao Supremo cabe, em face da conceituação da legislação ordinária vigente, dizer se os delitos pelos quais se pede a extradição, constituem infração de natureza política ou não, tendo em vista o sistema da principalidade ou da preponderância.” (STF, Pleno, Ext. 615, Rel. Min. Paulo Brossard, j. em 19.10.1994).

A legislação extradicional brasileira incorporou essas ideias, de modo que o §1° do art. 77 do Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/1980) estabelece que poderá haver extradição por crime político (complexo) quando o fato constituir, principalmente, infração da lei penal comum (critério de preponderância), ou quando o crime comum, conexo ao delito político, constituir o fato principal (critério de principalidade).

O §3° do referido art. 77 vai mais longe ao autorizar o Supremo Tribunal Federal a deixar de considerar crimes políticos os atentados contra Chefes de Estado ou quaisquer autoridades, bem assim os atos de anarquismo, terrorismo, sabotagem, sequestro de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de processos violentos para subverter a ordem política ou social.

O STF valeu-se desta distinção no caso Mario Eduardo Firmenich. no qual a Corte utilizou o critério de prevalência dos elementos de crime comum sobre o conteúdo político, considerando que os fatos de que Firmenich era acusado na Argenina “caracterizam, em princípio, terrorismo, sabotagem, sequestro de pessoas, propaganda de guerra e processos violentos de subversão da ordem” (STF, Ext. 417, Rel. Min. Oscar Corrêa, j. em 20.05.1984). A lição embutida nesse processo extradicional é a de que a prática de violência cruenta ou de sangue é incompatível com o conceito de crime político “puro”.

A dicotomia conceitual de crimes políticos para fins do direito interno e do direito internacional

Na Constituição brasileira, “crime político” é um conceito jurídico indeterminado, havendo duas dimensões de sua inserção: uma interna (para o direito interno); outra externa (para o direito internacional).

Para Luiz Regis Prado e Erika Mendes de Carvalho, o terrorismo não é crime político:

O crime político não se confunde com o terrorismo. Com efeito, o ato terrorista se caracteriza pela intenção do agente de criar, por meio de sua ação, um clima de insegurança e de medo na sociedade ou nos grupos que visa a atingir. Pode ser genericamente definido o crime de terrorismo como o emprego intencional e sistemático de meios destinados a provocar o terror com o objetivo de alcançar certos fins, políticos ou não.

No caso Abílio Diniz, o STF enfrentou em recurso extraordinário alegação de incompetência da Justiça Estadual para o julgamento do sequestro cometido em 1989. A defesa pretendia transferir a ação penal para a Justiça Federal, sob a alegação de que os dez sequestradores (cinco chilenos, dois argentinos, dois canadenses e um brasileiro) do empresário haviam cometido crime político, e não crime comum de sequestro extorsivo. A Corte não conheceu do recurso, mas o acórdão tem importantes elementos sobre a distinção entre crimes políticos e crimes comuns, no plano da competência (interna) e no âmbito das relações extradicionais (externas).

I. Crime político: conceituação para o fim de verificar a competência da Justiça Federal, segundo a Constituição (art. 109, IV); dimensões constitucionais do tema. Quando, para a inteligencia de uma norma constitucional, for necessario precisar um conceito indeterminado, a que ela mesma remeteu – como e o caso da noção de crime político, para a definição da competência dos juizes federais -, é imperativo admitir-se, no recurso extraordinário, indagar se, a pretexto de concretizá-lo, não terá, o legislador ou o juiz de mérito das instâncias ordinárias, ultrapassado as raias do âmbito possivel de compreensão da noção, posto que relativamente imprecisa, de que se haja valido a Lei Fundamental. II. Crime político: conceito: impertinência ao direito interno das exceções admitidas para fins extradicionais. 1. As subtrações admitidas pelo art. 77, par. 1. e 3.,da Lei de Estrangeiros ao âmbito conceitual do crime político só se explicam para o efeito limitado de facultar excepcionalmente a extradição, não obstante ser o crime político, quer pela motivação ou os objetivos do agente, quer pela natureza do bem jurídico protegido pela norma incriminadora 2. Para efeitos de direito interno, dar prevalência, na qualificação de uma infração penal complexa, aos seus aspectos politicos ou as suas conotações de criminalidade comum é uma opção de cada ordenamento nacional positivo, com a qual nada tem a ver a razão de ser das restrições dominantes, só para efeitos extradicionais, ao conceito de delito político. 3. Uma vez que a Lei de Segurança Nacional mesma é que, no art. 20, arrola entre os crimes politicos a extorsão mediante sequestro, desde que vise a “obtenção de fundos destinados a manutenção de organizações politicas clandestinas ou subversivas”, destroi-se por si só o argumento de que bastaria, a elisão do caráter político desse mesmo delito – assim qualificado pela lei – que nele se contivessem os elementos tipicos de crime comum, classificado de hediondo. III. Crime político: caracterização: relatividade. É da essência da criminalidade politica a pertinência dos bens e valores tutelados pelas normas da incriminação que a compõe, em cada sistema jurídico nacional, a identidade e ao ordenamento político do Estado respectivo. Por isso, sob a ótica da ordem jurídica brasileira, um fato submetido a sua jurisdição e que, sob a perspectiva de um ordenamento estrangeiro, configure crime político, não terá aqui a mesma qualificação jurídica, salvo se simultaneamente ofender ou ameaçar a segurança ou a ordem político-social brasileiras. Os fatos pelos quais condenados os recorrentes podem ser reputados delitos politicos pelos Estados contra cujos sistemas e valores de caráter político os agentes pretendessem dirigir a atividade finalistica da associação clandestina e a aplicação, nela, do produto da extorsão que aqui obtivesse exito; para o Brasil, entretanto -, a cuja ordem politica são estranhos a motivação e os objetivos da ação delituosa -, o que existe são apenas os crimes comuns configurados – independentemente de tais elementos subjetivos do tipo – pela materialidade da conduta dos agentes. (STF, Pleno, RE 160.841, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 22/09/1995).

Neste julgado, o relator, min. Sepúlveda Pertence, marcou a distinção entre as dimensões de direito interno e de direito internacional dos crimes políticos ao afirmar:

“No que toca à definição do crime político, a Constituição, que a toma como critério de delimitação de duas normas suas – no âmbito interno, da competência dos juízes federais e, em recurso ordinário – do STF (CF, arts. 109, IV, e 102, II, b) e, no campo internacional, da proibição de extraditar (art. 5º, LIII) –, não a remeteu expressamente à lei ordinária: por isso, aí, com mais razão, à questão não se pode negar liminarmente qualquer alçada constitucional, ao menos na medida necessária a que se possa averiguar da razoabilidade da concretização legal do conceito, à luz dos parâmteros constitucionais adequados”.

Como bem disse o ministro Pertence naquela ocasião, “só para o efeito de extradição é que faz sentido” tentar descaracterizar o “caráter político do crime“. Essa compreensão decorre do §3º do art. 77 da Lei 6.815/1980, segundo o qual:

§ 3° O Supremo Tribunal Federal poderá deixar de considerar crimes políticos os atentados contra Chefes de Estado ou quaisquer autoridades, bem assim os atos de anarquismo, terrorismo, sabotagem, seqüestro de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de processos violentos para subverter a ordem política ou social.